Som spådd i forkant ble stridspunktet under den 13. FN-konferansen for handel og utvikling (UNCTAD) om organisasjonen skulle fortsette å være en viktig motvekt til organisasjoner som IMF, Verdensbanken og OECD på spørsmål om finansregulering og de grunnleggende årsakene til finanskrisa.
Hovedmålet med konferansen var at alle medlemslandene gjennom forhandlinger skulle oppnå konsensus om et sluttdokument som legger retningslinjene for organisasjonens arbeid for de neste fire årene. Da representanter for de 194 landene møttes første dag i Committee of the Whole i Qatars storslåtte nasjonale konferansesenter lørdag 21. april, viste blokkenes innspill til dokumentutkastet at mange kameler måtte svelges og gode kompromisser måtte fremforhandles for at konferansen i det hele tatt skulle klare å enes om et dokument. Noen trodde kanskje at det globale skillet mellom Nord og Sør hørte hjemme på den historiske skraphaugen, men i Doha sto kampen i stor grad mellom de to rike forhandlingsgruppene (EU og Norges gruppe Jusscanz) på den ene siden og de 132 ”utviklingslandene,” som fortsatt av historiske årsaker kaller seg G77 + Kina, på den andre.
En organisasjon i krise?
Den svært så heterogene gruppen med utviklingsland og fremvoksende økonomier la i sine krav stor vekt på å styrke Unctads rolle og videreføre Unctads brede mandat.
Unctad har i en ny evaluering fra FNs egen Joint Inspection Unit (JIU) blitt sterkt kritisert for å være et lite effektivt FN-organ og for å arbeide med alt for spredte oppgaver, langt utenfor organisasjonens kjernekompetanse. Mange sivilsamfunnsorganisasjoner fryktet i forkant av møtet at den nødvendige debatten om hvordan man kan gjøre Unctad mer effektivt skulle brukes som en unnskyldning fra USA og andre rike land til å vingeklippe Unctad, ved å innsnevre organisasjonens mandat slik at den ikke lenger kunne være en viktig aktør på makroøkonomiske spørsmål.
I motsetning til andre globale institusjoner som har dette som sitt arbeidsfelt (IMF, Verdensbanken, G20 og OECD) har Unctad, til tross for kritikk for å ikke alltid være effektiv og relevant, også fått mye skryt for å ha advart mot finanskrisen og argumentert for behovet for finansregulering lenge før de andre institusjonene innså alvoret. Unctad anerkjente også behovet for gjeldslette før dette ble legitimt å diskutere også i Washington. Unctad har på mange måter vært den eneste globale institusjonen som har vært en kritiker av og et alternativ til Washington Consensus. Og i motsetning til i Bretton Woods-organisasjonene, der stemmevekt blir utregnet basert på økonomiske innskudd, har hvert land i Unctad én stemme.
Kampen om Unctads mandat
Norges forhandlingsgruppe Jusscanz (JZ), som er grupperingen av rike land utenfor EU, består av USA, Sveits, Canada, Norge, Australia og New Zealand, og for denne konferansen også Israel, Tyrkia og Sør-Korea.
Noe av det mest kontroversielle av det JZ krevde å få fjernet fra sluttdokumentet var at ”the Doha accord” som sluttdokumentet blir kalt, skulle ”reaffirm the Accra Accord” (det forrige dokumentet fra Accra-konferansen i 2008). Det er vanligvis en formalitet at FN-konferanser reaffirms tidligere dokumenter, men bl.a. USA hadde satt som krav at Accra ikke skulle stå som gjeldende, da dette ville innebære at Unctad fortsatt kunne blande seg i spørsmål om makroøkonomi.
I den siste rapporten Unctad publiserte før Doha-møtet konkluderes det med at det var ”finance-led globalization” som var den viktigste grunnleggende årsaken til krisa, og at Unctad vil rette sitt arbeid mot en utviklingsbasert, bærekraftig og inkluderende globalisering. I Doha var det USA og Sveits, begge med store og mektige finanssektorer, som i størst grad kjempet for å slette alle referanser i mandatet til at Unctad skulle jobbe med de grunnleggende årsakene til finanskrisa.
JZ krevde også innledningsvis at alle referanser til at Unctad skulle fortsette å jobbe videre med gjeldsspørsmål skulle slettes. Dette kom overraskende på mange. I den ovennevnte JIU-rapporten ble det trukket frem at gjeldsarbeidet er en av styrkene til Unctad. Under konferansen i Doha ble Unctads prinsipper for ansvarlig utlån og låneopptak mellom stater lansert. Prinsippene er i praksis en kartlegging av hvilke retningslinjer som allerede finnes i nasjonal långivning, og en samling av ”best practice” på disse feltene. Norge har gjennom arbeidet vært en viktig støttespiller til arbeidet.
Sør fikk gjennomslag
Lettelsen var stor da meldingene om kompromissforslag på de mest kontroversielle paragrafene begynte å komme ut onsdag kveld. Noen timer på overtid lå et ferdigforhandlet dokument på bordet, godkjent både av EU, G77 og JZ.
Dokumentet fra Accra ble ”reaffirmed and built upon”. I paragrafen om finanskrise heter det i kompromisset i sluttdokumentet at Unctad skal "continue, as a contribution to the work of the UN, research and analysis on the prospects of, and impact on, developing countries in matters of trade and development, in light of the global economic and financial crisis”. Det ble også enighet om en sterk tekst til støtte for Unctads videre arbeid med gjeldslette og ansvarlig långivning.
Sterk mobilisering i siste liten
Det var mange faktorer som gjorde denne seieren mulig, selv med et tilsynelatende håpløst utgangspunkt da forhandlingene startet. Flere delegater fra flere land har delt sitt inntrykk av at gruppen med utviklingsland var dårlig organisert og lite samstemt i månedene før konferansen under de forberedende forhandlingene i Genève. Noen få land med en klar agenda klarte å sette et tydelig preg på førsteutkastet. Vanligvis er det ikke stor dramatikk i arbeidet med dokumentet. Først da det svært kontroversielle utkastet ble kjent mobiliserte Unctads støttespillere. En gruppe med anerkjente tidligere Unctad-ansatte signerte et opprop der de uttrykte sin bekymring for hvilke konsekvenser dokumentet kunne få for organisasjonens fremtid. Samtidig kom BRICS-landene med et utspill der de vektla viktigheten av et styrket Unctad.
Sivilsamfunnsorganisasjoner kom på banen sent men godt. Mens deler av sivilsamfunn arrangerte seminarer, pressekonferanser, og laget opprop, var det andre organisasjoner som jobbet mer på innsiden med målrettet lobbyarbeid for å overtale delegater og sto for uformelle meglinger mellom gruppene. Norge og Finland var de to eneste landene som hadde sivilsamfunnsrepresentanter i sine offisielle delegasjoner. Dette var et viktig bindeledd mellom de lukkede offisielle forhandlingene og arbeidet til resten av sivilsamfunnsorganisasjonene.
Norges rolle under konferansen – en forkjemper for ansvarlig långivning
Hva var så Norges rolle i forhandlingene? Argumentene og kravene JZ-gruppen brukte i forhandlingene er langt unna Norges offisielle politikk. Norge ønsker et styrket FN, og har som nevnt vært en viktig støttespiller bl.a. til Unctads arbeid på gjeld. Samtidig har det lenge vært frustrasjon over dårlig lederskap og en lite effektiv organisasjon. For at Norge skal fortsette å være en viktig støttespiller forventes det fra norsk hold at organisasjonen tar disse utfordringene alvorlig.
Unntatt når det gjelder finansielle bidrag, har ikke Unctad vært høyt på prioriteringslista til Utenriksdepartementet. Før delegasjonen ankom Doha hadde forhandlingene foregått flere måneder i Genève, uten sterk innblanding fra norsk side. Da det på første dag av forhandlingene på papiret så ut til at et samlet JZ ville vingeklippe Unctad, kom dette uventet på Norge.
Den norske delegasjonen identifiserte spørsmålet om gjeld som det området der Norge kunne gjøre en forskjell. Norge var svært tydelige i forhandlingene etter at de innså alvoret, og ga klar beskjed om at Norge ikke ville stille seg bak et JZ-innspill uten et klart mandat som sikret at Unctad kan fortsette å være en viktig aktør i gjeldsspørsmål. I sin offisielle tale på konferansen vektla lederen for den norske delegasjonen, leder for FN-seksjonen i UD Astrid Ajamay, viktigheten av Unctads gjeldsarbeid.
I tillegg til ForUMs representant var Ingrid Harvold Kvangraven fra Slett U-landsgjelda (SLUG) med i den norske delegasjonen som representant for sivilsamfunn. Både ForUM og SLUG mener at Unctad har spilt en konstruktiv rolle i utarbeidelsen av prinsipper for å fremme ansvarlig utlån og låneopptak, og organisasjonens demokratiske karakter og posisjon som verken utlåner eller låntaker styrker Unctads mulighet til å fortsette å produsere uavhengige analyser av gjeld og ansvarlig finansiering. Unctad er den eneste FN-organisasjonen som jobber omfattende med gjeld. Hadde gjeld forsvunnet ut av Unctads mandat, ville det forsvunnet ut av hele FN-systemet og blitt overlatt til Verdensbanken og IMF.
Uten Norges klare og kompromissløse støtte til Unctads gjeldsarbeid er det langt fra sikkert at gjeld ville blitt inkludert i Doha-dokumentet. Dette har blant annet blitt trukket frem av lederen for Unctads gjeldsarbeid, Yuefen Li, som uttrykte sin takk til den norske delegasjonen da sluttresultatet var klart.
Var dette egentlig en seier?
De fleste kommentarene i etterkant av møtet har uttrykt lettelse over sluttresultatet. Det er ikke vanskelig å forstå, med tanke på det tilsynelatende håpløse utgangspunktet. Under avslutningsmøtet, da det endelige resultatet ble presentert, spurte jeg Norges alfabetnabo blant FN-land, Nigeria, om dokumentet er en seier for gruppen med utviklingsland. Dokumentet var da i det minste ikke svakere enn det forrige Unctad-dokumentet? «Hvis du står og marsjerer på stedet hvil lenge nok graver du deg til slutt ned i et dypt og mørk hull», svarte delegaten. Sikring av status quo og en konsensus om at Unctad skal fortsette som før er kanskje ikke et tilstrekkelig stort steg i riktig retning med tanke på utfordringene verden står ovenfor.
Uansett viser sluttresultatet at gruppen med rike land ikke fikk gjennom sine krav, og utviklingsland sitter igjen med et resultat bedre enn de turte å håpe på. Hvis Unctad ser alvoret i kritikken og lykkes i å gjenopprette tilliten som en kompetent og effektiv organisasjon også blant landene som i størst grad finansierer FN og Unctad, ligger nå alt til rette for at Unctad skal styrke sin rolle som en viktig stemme for en inkluderende og bærekraftig globalisering.